[摘要] 近期，多个省市陆续公布了2012年的预算报告中，尽管2012年的公共财政预算收支保持了9%到17%不等的增幅，然而同样纳入财政预算管理的政府性基金，在土地出让收入缩水的背景下，普遍大幅收缩。在预算草案发布的同时，地方政府也正准备着从财政部代地方发行的政府债券额度里争取各自的蛋糕。
持续不放松的房地产调控带来的悲观情绪，正反映在2012年各地的财政预算草案里。
近期，多个省市陆续公布了2012年的预算报告中，尽管2012年的公共财政预算收支保持了9%到17%不等的增幅，然而同样纳入财政预算管理的政府性基金，在土地出让收入缩水的背景下，普遍大幅收缩。在预算草案发布的同时，地方政府也正准备着从财政部代地方发行的政府债券额度里争取各自的蛋糕。
政府性基金收支普遍收缩
相关文件显示，由于土地收入受成交溢价大幅降低等因素影响，2011年北京市全市政府性基金预算收入完成1352.8亿元，下降7.1%，完成预算的79.3%，政府性基金预算支出完成1295.7亿元，下降0.2%，完成预算的74.2%。
从市级来看，虽然2011年北京市市级政府性基金预算收入达到了26%的增幅，完成862.4亿元，其中国有土地使用权出让金741.9亿元，但是2012年预算草案中，市级政府性基金预算收入仅为493.6亿元，下降42.8%，其中国有土地使用权出让金收入仅330.1亿元。
上海市的情况类似，在土地出让收入下降的影响下，2012年全市政府性基金收入预算1505.5亿元，下降16.7%，政府性基金支出预算1586.5亿元，下降15.4%。
江西、陕西、辽宁等省去年的政府性基金收入虽然保持增长，但今年的预算收入依然不同程度下调。如江西2011年全省政府性基金收入827.9亿元，增长25.4%，其中国有土地使用权出让收入678.1亿元，增长23.9%，但2012年全省基金预算收入安排仅有757.5亿元，其中国有土地使用权出让收入600亿元。
从已经公开的预算草案来看，2012年政府性基金预算基本同上年持平的省市包括福建和重庆，两地2011年的政府性基金收入都取得较明显的增长。其中福建省全省2011年政府性基金收入1753.34亿元，完成预算的116.5%，比上年增加275.13亿元，增长18.6%。2012年政府性基金收入预算为1781.44亿元，比上年增长1.6%。而重庆市2011年政府性基金预算收入完成1420.6亿元，增长46.1%，2012年仍旧拟安排1420亿元。
2012年政府性基金预算安排有显著增长的是天津，虽然该市2011年土地出让金收入同比增长仅0.9%，2012年的全市政府性基金收入预算仍安排了1080亿元，增长15%，其中国有土地出让金收入996.5亿元，增长15.5%。
地方政府债需加大保障房投入
土地财政的收缩，必将直接影响地方政府的财力。以土地出让收入和地方公共财政收入简单匡算的全口径地方财政收入中，土地出让收入的占比由2008年的16.7%，快速上升到了2010年的27%。
按规定，土地出让不低于10%的比例要用于廉租房建设，土地出让平均纯不低于15%要用于农业土地开发，其中分别还有10%的比例要用于农田水利和教育。
按照惯例，各个省份目前正在申报发债额度和项目，待财政部批准后将编制调整预算方案，再提请当地人大常委会审查批准。在财政部2月6日发布的《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中，要求“2012年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程，加大地方政府债券收入用于保障性安居工程的投入力度。”
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受房地产调控政策的影响，中国的土地出让收入一改前数年高歌猛进的态势，出现明显回落。
多家机构的监测数据均显示，2011年中国土地出让合同金额较2010年下降10%以上。
与此同时，陆续公布的各地政府2012年预算报告中，财政部门实收的国有土地使用权出让金收入，大多呈现负增长或仅有小幅增长，且各地2012年预算中，对这一收入的预期目标仍多继续下降，不少地区的降幅明显扩大。
近年来，随着城市化和工业化进程的推进，土地出让收入占地方全口径财政收入的比重逐年攀升，迅速成为地方政府的主要收入来源之一。土地收入下降，地方融资平台又受到严格管控，地方政府的收支矛盾加剧，投资能力受到很大影响。
土地收入进入下降通道
2011年土地市场成交低迷。根据中国房地产信息集团监测的数据，2011年100个城市土地出让金总额为15970.6亿元，较2010年下降15.4%。
中指研究院的数据也大致如此。其监测数据显示，2011年130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。2012年，这种低迷状况继续，1月300个城市土地成交量和住宅用地成交量，较去年同期跌幅均超过50%。京、沪、广等一线城市土地出让金同比降幅更是超过七成。
按照现行政策规定，土地出让金分次分期缴纳，一般在一年内缴清，特殊情况可以在两年内缴清。“实打实”收入国库的土地出让收入——记录在政府性基金项下的国有土地使用权出让收入，与合同成交金额的低迷相一致，也多呈下降或持平趋势。
根据北京市预算报告，北京2011年全市政府性基金预算收入完成1352.8亿元，同比下降7.1%，完成预算的79.3%，未完成预算的原因主要是，土地收入受成交溢价大幅降低等因素的影响，造成基金收入短收。
北京市财政局新闻发言人韩杰在北京“两会”期间透露，2011年北京土地收入1233.68亿元，同比下降6.5%。
同为一线城市的上海、广州，情况甚至更差。2011年上海全市国有土地使用权出让收入1491.1亿元，同比降幅超过20%。
去年10月，广州市本级土地出让金收入预算由年初的502.5亿元下调至399亿元，但全年完成预算仍有难度。广州市财政局长袁锦霞2011年12月透露，截至11月底，广州市本级土地出让金收入205.69亿元，预计全年在290亿元左右。按此计算，其同比降幅应在8%左右。
袁锦霞解释称，土地出让金收入短收主要是受宏观调控政策影响，企业资金链趋紧，开发商拿地的积极性不高，土地拍卖成交率低，土地出让金收入进度缓慢。
四川、黑龙江、天津则基本持平。四川2011年国有土地方面收入1477.67亿元，同比增长0.02%；黑龙江省本级土地出让收入则下降1.6%。天津2011年国有土地出让金收入862.8亿元，同比增长0.9%。其预算报告称，主要是宏观经济政策和房地产市场变化，土地、房屋交易面积和交易金额明显减少，对土地出让金及其相关收入影响较大。
目前公布预算报告的省份和城市中，增长最快的是重庆。其土地出让收入达到1309.3亿元，同比增长47.2%。
重庆市财政局局长刘伟接受华龙网采访时表示，这是重庆大开发、大发展，推进城镇化和“扩城战略”的必然结果，是一个阶段性的增收体现。
近日举行的国务院全体会议再次强调，巩固房地产市场调控成果。各地“两会”期间也均表示坚持房地产调控不动摇。受此影响，2012年预算安排中，各地土地出让收入仍多延续下降趋势，且降幅有所扩大。
北京今年市级政府性基金预算收入安排下降42.8%，原因是受房地产市场影响，预计土地收入下降幅度较大。
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韩杰称，在房地产调控政策维持不变的情况下，初步确定北京2012年土地收入为900亿元，“除土地市场观望情绪依旧浓厚外，也和2012年计划土地供应规模和结构有关，保障房用地大规模推出，政府每年都要让渡数额巨大的土地出让收入”。按此计算，这一降幅将达到27%。
上海今年的土地出让收入目标是1250亿元，同比下降16.2%。其中，市本级国有土地使用权出让收入343亿元，下降25.6%。其预算报告称，这主要考虑了2012年国家继续实施房地产市场调控政策，优化调整土地供应结构，国有土地使用权出让收入相应减少。
大连2012年的土地出让收入安排降至280亿元，较2011年的实收291.32亿元下降3.9%。
四川的降幅更大。其预算报告称，2012年安排全省国有土地使用权出让收入769.6亿元，这一数字较2011年大幅下降47.9%。
已公布数据的省市中，惟一上升的是天津。2012年天津全市土地使用权出让收入安排996.5亿元，同比增长15.5%。
掣肘投资能力
随着城市化进程的推进，近年来土地出让收入在地方财政中的占比，不断攀升，迅速成为地方政府的主要收入来源之一。
以土地出让收入和地方公共财政收入相加简单匡算的全口径地方财政收入中，土地出让收入的占比由2008年的16.7%，飙升至2010年的27%，地方政府对土地收入的依赖度不断加深。
华泰联合证券宏观分析师张晶认为，金融危机之后，地方融资平台和土地出让金成为地方政府弥补收支平衡的重要资金来源。在融资平台被严格监管以及房地产调控之后，地方政府的两大资金来源将会严重消减，这必然造成地方政府财政收支日趋紧张。
地方政府早已感觉到这种压力。浙江省的预算报告中，“房地产业及传统产业等对财政收入的贡献率将继续下降”被放在影响2012年财政收入放缓因素的首位。
目前土地出让收入要支付四项法定支出：自2004年起，土地出让平均纯不低于15％要用于农业土地开发；自2008年起，土地出让不低于10％的比例用于廉租住房保障；自2011年起，土地出让还要提取10%用于农田水利建设；按10%的比例计提教育资金。
土地出让收入的下降，必然影响到保障房和农田水利建设资金。财政部2月6日下发通知，要求落实保障性安居工程资金来源，确保不留资金缺口。
在财政预算专项支持力度加大的同时，还拓宽资金来源渠道，要求2012年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程；个人住房房产税试点地区取得的房产税收入，要专项用于保障性安居工程；从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于支持国有企业棚户区改造；从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费中安排资金，加大保障性安居工程小区外配套基础设施投入。
瑞银集团中国首席经济学家汪涛认为，在经济面临下行风险的情况下，保障房始终是政府支撑经济增长的“利器”。资金来源明确，将支持保障房建设落到实处。
她预计，这将部分抵消商品房下滑的影响，使得2012年全年房地产建设活动虽然显著放缓但不会崩盘，仍能维持10%以上的增长。
但即使如此，房地产只是投资的一部分。土地出让收入的下降，仍使得地方政府在其他领域的投资面临着“缺米下锅”窘境。
中国投资协会会长张汉亚对财新《新世纪》记者表示，土地出让金总量减少，计提部分用于保障房、水利和教育后，地方政府掌握的可用于其他建设资金就更少了。地方政府自主的投资减少，相应地企业跟随的投资也会减少，“关键是房地产公司不知道调控到什么时候，都捂着钱袋子不随便出手了”。
2011年四季度以来，中国固定资产投资增速持续下滑，全年投资增速为23.8%，较前三季度回落1.1个百分点。按单月计算，11月增速为21.3%，12月则降至16%左右。
张汉亚预计，按现在的速度下降，今年前两个月的投资增速可能会降至10%左右，甚至更低一些，如果随后促进投资，全年则可能达到15%，甚至更高，“投资增速要达到15%左右，经济才能保持8%左右的增长”。
1月31日召开的国务院全体会议提出“保持投资稳定增长”。国家信息中心经济预测部副主任祝宝良对财新《新世纪》记者说，“今年的投资项目是有的，关键是资金。”
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